L'organizzazione pubblica è un pilastro fondamentale per il funzionamento di una società, e la sua efficacia è intrinsecamente legata ai comportamenti dei suoi manager. In Italia, un fattore distintivo che ha profondamente influenzato questi comportamenti è la marcata discontinuità politica. Questo fenomeno, caratterizzato da una notevole instabilità governativa, ha conseguenze significative sull'operatività, la strategia e la stessa natura del lavoro all'interno della pubblica amministrazione.
L'Italia: Un Primato di Instabilità Politica
Il sistema politico italiano è stato storicamente segnato da una forte discontinuità, che si traduce in una vita istituzionale media dei governi estremamente breve. L'Italia detiene un primato mondiale in questa graduatoria, con un numero elevatissimo di crisi di governo, cambi di maggioranza, di primo ministro o di ministri chiave. Dal 1970, si registra una media di circa 1.2 cambi di governo all'anno. Dal 1946, anno dell'istituzione della Repubblica, si sono succeduti ben 64 governi, un dato che sottolinea la fragilità politica del paese. A titolo di confronto, la Germania ha visto succedersi 29 governi dal 1949, con una durata media di 2.9 anni per ciascuno.
Questa instabilità si traduce in frequenti cambiamenti di leadership politica e in un conseguente cambiamento ideologico, poiché le nuove coalizioni di maggioranza spesso portano con sé visioni e valori sostanzialmente differenti rispetto a quelle precedenti. Studi come quello di Horovitz, Hoff e Milanovic (2009) hanno analizzato questi turnover governativi, evidenziando le loro implicazioni. Mele e Ongaro (2014), analizzando gli ultimi vent'anni in Italia, hanno riscontrato che la continua alternanza tra centrodestra e centrosinistra ha avuto ripercussioni negative sull'attuazione delle riforme e sulla programmazione strategica. Analogamente, Quaglia e Radaelli (2007) hanno evidenziato una netta discontinuità nei rapporti con l'Unione Europea in seguito ai passaggi di governo.
Le Conseguenze della Discontinuità Politica sul Management Pubblico
La cronica instabilità politica italiana ha causato continue interruzioni nella programmazione e nell'implementazione delle politiche di governo, come sottolineato da Cassese (2012). Questo ha ostacolato ogni iniziativa volta all'innovazione della macchina amministrativa. Una delle cause principali risiede nell'orientamento di breve periodo adottato da politici e amministratori, focalizzati su obiettivi da raggiungere prima del passaggio a un governo successivo.
L'instabilità politica ha ricadute significative anche sull'organizzazione della pubblica amministrazione, soprattutto a causa del meccanismo di rotazione che coinvolge un considerevole numero di figure apicali del management pubblico a ogni cambio di governo. L'introduzione dei sistemi elettorali maggioritari ha portato con sé il meccanismo dello "spoils system", regolato dalla legge 15 luglio 2002 n. 145 e successive modifiche. Questo istituto prevede la cessazione automatica degli incarichi di alta e media dirigenza entro 90 giorni dalla fiducia al nuovo esecutivo. La ratio dello spoils system è la necessità di fiducia e armonia tra amministrazione e politica per garantire il buon andamento della pubblica amministrazione, promuovendo coesione e sinergia d'azione tra politici e dirigenti.
Tuttavia, i cambiamenti frequenti nella struttura organizzativa e amministrativa portano a una serie di conseguenze negative per i dipendenti e, di riflesso, per l'efficacia dell'organizzazione. La letteratura evidenzia una riduzione della soddisfazione lavorativa (Nelson, Cooper e Jackson, 2005), della motivazione (Teo, Pick, Xerri e Newton, 2016), della produttività (Walker e Boyne, 2006), della fiducia nell'organizzazione (Schweiger e Denisi, 1991) e persino effetti negativi sulla salute degli individui (Pollard, 2001).
L'Incertezza Organizzativa nel Settore Pubblico
Un aspetto cruciale legato alla discontinuità politica è l'incertezza organizzativa. La letteratura sull'incertezza durante il cambiamento organizzativo è vasta (Bordia, Hobman, Jones, Gallois e Callan, 2004a), definendola come l'impossibilità di fare previsioni precise sul futuro, spesso causata dalla mancanza di informazioni o dalla difficoltà nel distinguere quelle utili da quelle irrilevanti (Milliken, 1987; Gifford, Bobbitt e Slocum, 1979).
Nel settore pubblico, la percezione di incertezza è stata meno approfondita rispetto al privato (Andrews, 2008). Bordia, Hobman, Jones, Gallois e Callan (2004a) hanno distinto tre tipi di incertezza:
- Incertezza strategica: Riguarda la mission, gli obiettivi e le strategie dell'amministrazione. Ad esempio, la condivisione delle motivazioni di un cambiamento o della direzione strategica futura.
- Incertezza strutturale: Si riferisce ai cambiamenti nella struttura organizzativa interna, come la fusione di uffici e i conseguenti cambiamenti nelle gerarchie.
- Incertezza lavorativa: Concerne la sicurezza del lavoro, le opportunità di carriera e i cambiamenti nel ruolo e nei compiti. L'introduzione di nuove tecnologie o il ridimensionamento di programmi ne sono esempi.
L'incertezza percepita è stata associata positivamente allo stress (Pollard, 2001) e alle intenzioni di turnover (Johnson, Bernhagen, Miller e Allen, 1996), e negativamente alla soddisfazione lavorativa (Rafferty e Griffin, 2006) e al benessere organizzativo (Bordia, Hunt, Paulsen, Tourish e DiFonzo, 2004b).
I manager, a differenza di altri lavoratori, possono percepire l'incertezza in modo diverso, essendo spesso più coinvolti nei processi decisionali o disponendo di maggiori informazioni. Tuttavia, in contesti politici frenetici e quasi irrazionali, anche i top manager possono sperimentare un senso di incertezza e instabilità con conseguenze rilevanti.
L'Impatto sulla Motivation to Lead (MTL) e le Competenze Manageriali
L'incertezza percepita può portare a una riduzione della motivation to lead (MTL) per i manager pubblici (Weick & Sutcliffe, 2011). La MTL, un costrutto tridimensionale basato su identità affettive, socio-normative e non-calcolative (Chan & Drasgow, 2001), rappresenta la tendenza a ricoprire un ruolo apicale con dedizione e passione. Un leader motivato è in grado di lavorare al servizio dei propri collaboratori, trasmettendo fiducia, determinazione e coinvolgimento (Hong, Catano e Liao, 2011).
I manager pubblici, inibiti e paralizzati dal costante cambiamento politico e amministrativo, potrebbero sentirsi poco motivati (Ongaro, 2011). Secondo la teoria del goal setting (Latham e Locke, 1991), le prestazioni individuali sono legate alla volontà e alla chiarezza degli obiettivi. In un contesto di continui cambiamenti, il manager pubblico assume un ruolo fondamentale nella gestione del cambiamento, operando "ai confini del caos" (Burnes, 2005) e cercando un equilibrio tra le parti politiche e processi decisionali flessibili.
Il manager pubblico è chiamato a bilanciare quattro ambiti: (i) occuparsi delle persone, (ii) gestirle attraverso processi progettati e controllati, (iii) raggiungere obiettivi specifici e (iv) operare in un contesto in costante cambiamento (Bandera e Kalchschmidt, 2016).
Per affrontare efficacemente queste sfide, sono necessarie nuove competenze:
- Agente di innovazione: Saper affrontare e non ostacolare il cambiamento, gestendo l'incertezza attraverso la ricerca di informazioni e l'ipotesi di scenari futuri.
- Flessibilità e orientamento al cambiamento: Essere in grado di fronteggiare improvvisi cambi di leadership politica senza dover riprogettare continuamente strategie e politiche.
- Pianificazione e gestione dei progetti: Sebbene la frequente instabilità politica renda difficile la pianificazione a medio-lungo termine.
- Supporto e coaching: Saper fornire supporto ai colleghi per aiutarli ad affrontare il continuo cambiamento.
La necessità di identificare e ricercare empiricamente nuove competenze per il management pubblico in Italia è quindi impellente, data la turbolenta situazione politica. L'instabilità politica italiana, influenzando negativamente la percezione di incertezza, è probabilmente una causa dell'inerzia generale del settore pubblico.
Behavioral Insights e Pubblica Amministrazione: Nuovi Approcci per il Cambiamento
Negli ultimi anni, l'interesse per l'applicazione delle scienze comportamentali alla pubblica amministrazione è cresciuto significativamente. Il fenomeno del "Behavioral Public Administration" (BPA) mira a combinare le conoscenze della pubblica amministrazione con quelle della psicologia per migliorare i processi decisionali e i comportamenti all'interno delle organizzazioni pubbliche.
I Team di Behavioral Insights, diffusi in numerosi paesi, si concentrano sul policy-maker e sui processi decisionali individuali e collettivi. In Italia, il "Team per l'Analisi dei Comportamenti" (TAC), istituito nel 2020 dal Dipartimento della Funzione Pubblica e coordinato dal Prof. Riccardo Viale, ha avviato sperimentazioni uniche nel loro genere.
La prima iniziativa del TAC si è focalizzata sulla performance e sul benessere lavorativo dei dipendenti della PA, attraverso il miglioramento dei "Comportamenti di Cittadinanza Organizzativa" (Organizational Citizenship Behaviors, OCB). Gli OCB sono comportamenti volontari che vanno oltre i compiti formali, contribuendo al benessere e alla performance organizzativa.
La sperimentazione ha coinvolto cinque amministrazioni pilota, che hanno collaborato per applicare "nudge organizzativi", interventi mirati a influenzare sottilmente le decisioni e i comportamenti dei dipendenti. I risultati complessivi hanno evidenziato un effetto positivo sugli OCB. ENEA, ad esempio, ha riscontrato una maggiore consapevolezza dei bisogni del personale, come il riconoscimento, e una migliore percezione reciproca tra personale di ricerca e di supporto. L'Agenzia delle Entrate ha posto l'accento sulla relazione tra colleghi e sull'importanza del riconoscimento del lavoro. L'Agenzia Spaziale Italiana ha sviluppato un vademecum per le riunioni e progetti di knowledge management.
Diretta "Scienze comportamentali"
Oltre il Modello Tradizionale: Umanesimo e Metriche Sociali nella PA
Il contesto sociale contemporaneo, sempre più complesso e dinamico, richiede alle organizzazioni, pubbliche e private, di essere pronte ad "ascoltare" e raccogliere input dall'interno e dall'esterno per gestire un cambiamento positivo. Questo approccio deve essere continuativo e non episodico.
Le organizzazioni pubbliche, in particolare, si trovano di fronte a una sfida piena di opportunità. Se nel settore privato la spinta al miglioramento è spesso legata alla logica dei numeri, nella Pubblica Amministrazione può derivare da altri fattori, come la soddisfazione degli utenti.
L'introduzione di elementi di "umanesimo" nei processi manageriali può produrre notevoli risultati. Oltre alle competenze tecniche, sono fondamentali le soft skill che permettono di affrontare la gestione delle risorse umane attraverso l'empatia, l'ascolto e la valorizzazione dei talenti.
Ciò implica l'adozione di una metodologia che preveda l'utilizzo di metriche "sociali" accanto a quelle "contabili". Indicatori di natura non esclusivamente economico-finanziaria, ma anche ambientale e sociale, possono analizzare il rapporto tra coinvolgimento delle risorse umane, impatto sul territorio e soddisfazione dell'utente.
Ogni attività di servizio, a prescindere dal valore economico, deve avere come priorità la soddisfazione dell'utente e la tutela del diritto a ricevere prestazioni in grado di rispondere a bisogni primari. Il mio impegno si è concentrato sulla definizione di modelli operativi capaci di scardinare la farraginosità burocratica, stabilendo parametri di efficienza, ma anche di approccio empatico e umanizzato nei confronti delle comunità interne ed esterne all'organizzazione.
Leadership, Potere e Comportamento Etico nella Pubblica Amministrazione
Il tema del comportamento etico e del potere è da sempre centrale nelle organizzazioni pubbliche e del lavoro sociale, ancorato all'articolo 54 della Costituzione Italiana. La leadership, intesa come capacità di guidare altri influenzandone il comportamento di gruppo, richiede congruenza tra gli obiettivi del leader e quelli dei guidati.
Il potere, a differenza della leadership, è spesso legato alla motivazione a salire nella gerarchia o a fare di più degli altri per conquistare e mantenere una posizione. Il potere è un luogo privilegiato in cui l'identità personale si afferma, e la sua natura relazionale svela l'identità dell'individuo.
La leadership, invece, si distingue per la capacità di superare la discrasia tra pensiero e azione, fondandosi sull'intelligenza agita. Un leader autentico possiede "autorevolezza", un tratto di personalità che lo rende credibile e affidabile a prescindere dal ruolo.
La letteratura degli ultimi anni ha evidenziato un circuito virtuoso tra:
- Efficacia etica della leadership (effective ethical leadership).
- Indagini organizzative sul clima etico (ethical quality of organization).
- Prevenzione economica di corruzione, furto, truffa e abuso di potere.
Questo circuito dovrebbe permettere di identificare criticità nel comportamento etico, riconoscere segnali predittivi di condotte non etiche e gestire i rischi etici.
Il "Lato Oscuro" dell'Organizzazione e il Comportamento Maligno
Il "lato oscuro dell'organizzazione" (Dark Side of Organization) rappresenta lo spazio elettivo del comportamento soggettivo maligno. Sebbene il potere non crei propositi malvagi, li favorisce e li mette a nudo. Chi detiene il potere può manifestare ombre come immaturità, superbia, avarizia, invidia, arroganza, ambizione sfrenata, demagogia, populismo, falsità, vanagloria, abuso, narcisismo, sociopatia, cinismo e ipocrisia.
La cultura organizzativa classica, razionalistica e funzionale, fatica ad accettare che il "lato oscuro" sia radicato nella psiche individuale. L'"Ombra", parte indissolubile della nostra identità, viene spesso rifiutata o rimossa. Il potere nelle organizzazioni pubbliche mette alla prova questa "Ombra" in modo cruento. Alcuni studiosi propongono il concetto di "innocenza violenta" (violent innocence) per descrivere il processo di rimozione collettiva volto a nascondere e condonare comportamenti maligni.
La psicoanalisi e la psicologia psicodinamica si concentrano sugli impatti dei comportamenti degli "psicopatici aziendali" (corporate psychopaths). Altri contributi hanno esplorato il tema del "comportamento scorretto", ma spesso la riflessione si arresta all'euristica della funzionalità, rinunciando a porsi sul piano valoriale ed etico.
Tipologie di Male e Deficit Comportamentali
Il male può essere analizzato in diverse forme:
- Male perverso (o strumentale): Comportamenti malvagi giustificati moralmente attraverso un codice morale distorto.
- Male puro: Esecuzione di atti malvagi fine a se stessi, motivati dal male come tale.
Si riscontrano inoltre deficit di coscienza, malizia, malevolenza, con un atteggiamento generale basato su "cattive intenzioni" e "cattiva volontà" verso il contesto sociale.
La letteratura internazionale evidenzia una percentuale di "fallimento manageriale" dovuta a "difetto di personalità". Molti tratti comportamentali sono definiti "tratti oscuri" (dark traits), inseriti nel "Fattore Oscuro di Personalità" (D). Questi tratti, considerati valori "estremi" nello spettro comportamentale dei tratti positivi, possono associarsi a comportamenti controproducenti.
Queste strategie imperfette spesso si traducono in un comportamento manipolativo finalizzato a ottenere benefici personali a breve termine, ignorando o determinando la dannosità per altri. Le convinzioni giustificative possono includere un senso di diritto, sfiducia generalizzata, sminuire gli altri, o credere nell'inevitabilità dell'egoismo umano.
Il profilo manipolativo non esclude comportamenti cooperativi, se questi appaiono utili per costruire una falsa reputazione, evitare sanzioni o ottenere un proprio vantaggio. Lo svantaggio personale può persino essere ricercato se determina una maggiore soddisfazione nel causare sofferenza altrui.
Tra i tratti associati vi sono:
- Egoismo: Preoccupazione eccessiva per il proprio piacere o vantaggio a scapito del benessere altrui.
- Machiavellismo: La convinzione che il fine giustifichi i mezzi, prescindendo dalle virtù.
Valutazione della Performance nella Pubblica Amministrazione: Sfide e Criticità
L'introduzione di un sistema di valutazione completo della performance nella pubblica amministrazione, avvenuta con il D.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150, ha segnato un passaggio importante. Nonostante le successive modifiche normative, la situazione generale e la reputazione del settore pubblico non sono cambiate significativamente tra il 2009 e il 2019.
Ci si interroga su cosa non abbia funzionato e perché dieci anni di valutazione, scandali mediatici e interventi governativi non abbiano prodotto il cambiamento sperato. La normativa attuale non ha superato l'ambiguità di fondo: da un lato, mira a garantire il miglioramento attraverso sistemi di valorizzazione del merito; dall'altro, non ha introdotto procedure valutative capaci di differenziare nettamente la valutazione basata sull'incentivo (tipica della cultura economica) da quella attuata tramite il procedimento disciplinare (più comprensibile per dirigenti pubblici con formazione giuridica).
Il "paradosso della valutazione" non risiede nella normativa, ma nella sua applicazione. La prassi, influenzata dalla cultura della classe dirigente, ha separato la valutazione del raggiungimento degli obiettivi (necessariamente oggettiva) dal giudizio del comportamento organizzativo, reso largamente discrezionale.
Lezioni dalla Storia Organizzativa: Taylor, Mayo, Deming e Barnard
La storia delle organizzazioni offre preziose lezioni su come gestire la produttività e il benessere dei lavoratori.
- Taylorismo: Il paradigma dominante del primo '900 si basava sull'idea che il comportamento lavorativo fosse mosso da obiettivi economici, legando gli incentivi esclusivamente a gratificazioni monetarie.
- George Eliot Mayo (Hawthorne Studies): Applicando una prospettiva psicologica, Mayo dimostrò che fattori sociali e psicologici, come il senso di appartenenza e il riconoscimento, influenzano la produttività tanto quanto gli incentivi economici.
- Wiliam Edwards Deming: Fondamentale per la Scuola della Qualità Totale, Deming sosteneva che la qualità è inversamente proporzionale al costo di produzione. Focalizzarsi sui costi porta a una diminuzione della qualità e a un aumento paradossale dei costi stessi. Il suo ciclo PDCA (Plan, Do, Check, Act) è ancora oggi uno strumento fondamentale per il miglioramento continuo.
- Chester Barnard: Sintetizzando e approfondendo le teorie precedenti, Barnard diede vita alla scuola del comportamento organizzativo. Sosteneva che le organizzazioni devono sviluppare strategie di efficienza (rapporto risorse-risultati) ed efficacia (raggiungimento degli obiettivi), ma soprattutto che l'efficienza è legata alla capacità di soddisfare le motivazioni degli individui.
Applicazioni nel Settore Pubblico: Sanità e Infrastrutture
Queste considerazioni sono applicabili anche al settore pubblico. L'esperienza delle Aziende Sanitarie Locali (ASL) in Italia, trasformate negli anni '70, ha visto un'applicazione massiccia dell'analisi dei costi, tagli e, come previsto da Deming, un deterioramento della qualità delle prestazioni sanitarie. La recente pandemia ha messo a dura prova il sistema, evidenziando i limiti del modello "aziendale" della sanità italiana, ma anche la capacità dell'elemento umano di compensare l'inefficienza del sistema.
Altro esempio è la gestione della rete autostradale, dove un concetto di valore incentrato sul profitto ha portato a tagli sulle manutenzioni, un lento deperimento della qualità e, infine, costi altissimi in termini di risarcimenti, immagine e, purtroppo, vittime umane. Questi casi dimostrano che un sistema di controllo pubblico fondato unicamente su accertamenti formali e sanzioni, ignorando l'organizzazione del lavoro, è insufficiente a stimolare uno sviluppo efficace e orientato agli interessi pubblici.
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